天圣所（2021）审字第N-238号

2018-2020年度隆回县耕地开垦费专项资金

绩效评价报告

隆回县财政局：

我们接受隆回县财政局委托组成评价工作组，对2018-2020年度隆回县耕地开垦费专项资金进行绩效评价。我们按照贵局《关于开展2018-2020年度耕地开垦费专项资金重点绩效评价工作的通知》（隆财绩[2021]8号）的安排和要求，听取了项目主管部门关于资金使用管理情况的介绍；实施机构关于根据合同约定对项目实施管理和绩效监控情况的介绍，项目公司（社会资本）对项目日常运行和项目完成情况的介绍。对实施机构提供的基础数据资料、辅证材料等进行了核查、核对和核实，并抽查了部分项目进行了实地勘验，同时对项目公司（社会资本）及项目地乡镇村民进行了问卷调查。在此基础上，绩效评价小组成员按照独立、客观、公正的原则，对《隆回县2018-2020年耕地开垦绩效评价指标表》进行打分。我们按照PPP类项目指引有关再评价和后评价的要求，实施了必要的评价程序后，在定性和定量分析的基础上，对2018-2020年度隆回县耕地开垦费专项资金进行了绩效评价。在评价过程中，我们采用了成本效益与分析法、比较法、公众评判法等技术方法及案卷研究，资料收集、座谈交流、实地核查、问卷调查等工作方法。现将评价情况及结果报告如下：

一、项目基本情况

(一)项目决策背景及其主要内容

为确保隆回县经济高质量快速发展对用地的需求，隆回县人民政府根据《中共中央 国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发[2017]4号）、《国土资源部关于补足耕地数量与提升耕地质量相结合落实占补平衡的指导意见》（国土资规[2016]8号）、《湖南省国土资源厅关于引导和规范社会投资耕地开发的通知》（湘国土资发[2015]43号）等文件精神，积极推进占补平衡项目建设，在总结以往政府实施占补平衡项目过程中出现的诸多问题，如：难以解决占补平衡项目区域土地权属、群众矛盾难以处理、后续耕种难以保证等，经县人民政府2016年第14次、2017年第15次、2018年第16次等常务会议研究，决定占补平衡项目采取社会投资、政府奖补模式进行建设，即PPP项目模式。由社会投资主体自己寻找符合条件的项目区，自行租地、施工以及后续耕种和管理。前期所有资金投入都由社会投资主体自行负责，与自然资源局签订奖补合同。政府层面只负责立项、项目评审、验收、审计、报备入库等工作，在工程竣工验收审计后，报市局、省厅确认指标后依合同、按面积分两次进行资金奖补，即按效付费。

占补平衡指标类社会投资项目奖补资金纳入县财政年度预算管理，其主要内容包括旱改水、直改水、土地开发项目工程施工费；水田、旱土质量奖励金、旱改水、直改水和土地开发项目数量奖励金以及可研费、测量费、设计费、监理费和审计费。

占补平衡指标类社会投资项目奖补资金标准：1.项目工程施工费采用最高控制标准，旱改水20,000.00元/亩，直改水30,000.00元/亩，土地开发6,400.00元/亩；2.质量奖励金标准，水田质量每提高一个等级奖励1,500.00元/亩，旱土质量每提高一个等级奖励1,000.00元/亩；3.数量奖励金标准，按省厅验收确认面积奖励、旱改水奖励2,000.00元/亩，直改水和土地开发项目奖励1,000.00元/亩。4.可研费、测量费、设计费、监理费、审计费以工程结算审计数为基数计费，但审定金额不得超过财政评审结论。以上费用从上述三项奖补资金中由隆回县自然资源局扣缴支付给技术服务单位。

项目资金来源于县非农业建设占用耕地由县级收取耕地开垦费的90%，农土资金中安排的耕地开垦费专项资金部分，以及社会投资自筹部分，即土地开发项目社会投资自筹的20%。

(二)项目资金使用管理情况

1、在项目资金管理方面：

耕地开垦费纳入县级财政预算管理，隆回县财政局设立耕地占补平衡资金专户，用于耕地占补平衡项目支出，隆回县自然资源局作为耕地开垦费使用的主管部门，在财务精细管理方案中，对专项资金管理专门进行了规范：专项资金坚持“量入为出、专款专用、专项核算、专项结报”的原则，实行专账管理、坚持严格审批、依法管理的原则，规定了专项资金拨付审批程序：相关股室、各二级单位提出初审、财务股复核、分管领导审批、分管财务领导审批、局长审批、报财政局经济建设股、财政局分管经济股的领导、国库集中支付办公室审批，最后局财务股按审批意见拨付资金，并设立了专项资金按工程进度申请拨款制度，项目资金公示制度、财政投资评审制度、监督检查制度、资金使用公示制度。

 2018年至2020年财政分四笔拨入耕地开垦费专项资金39,717,000.00元（隆财建单【2020】23号拨入12,000,000.00元，隆财预单[2020]0383号拨入4,287,000.00元，隆财建单[2021]0024号拨入16,600,000.00元，隆财建单[2021]0028号拨入6,830,000.00元）。隆回资源局用于2018年9个土地开发项目项目实际支付6,014,380.60元，2018年旱、直改水项目13个实际支付16,624,887.97元，用于2019-2020旱、直改水项目21个实际支付16,285,264.03元。三年实际已使用耕地开垦费专项资金38,924,532.60元，尚有792,467.40元。结转下年度，用于耕地开垦项目。

2、在项目管理方面：

隆回县自然资源局委托所属二级机构-隆回县土地开发整理中心组织项目实施。社会投资主体自己寻找到符合条件的项目区，自行租地后，承诺新增耕地（水田）由隆回县人民政府用于耕地占补平衡，经社会投资主体申请，土地开发整理中心为其办理立项手续，立项成功后，社会投资主体委托土地开发整理中心聘请专业中介机构为其进行可行性研究测量、规划设计、编制工程预算，设计评审和财政评审等工作。设计方案完成后，社会投资主体与隆回县自然资源局签订《隆回县占补平衡指标类社会投资项目奖补合同书》，明确双方的权利和义务，并自行组织项目工程施工，施工时由社会投资主体委托土地开发整理中心聘请监理机构对工程施工进行监理，以确保工程按设计方案进行，并保证工程建设质量。如遇项目工程变更，隆回县自然资源局要求先审批后实施。工程竣工后，首先监理机构出具监理工作报告，然后委托专业中介机构出具项目结算审核报告，竣工财务决算审计报告，向隆回县土地开发整理中心申请验收，土地开发整理中心收到申请后，委托专业机构对耕地质量进行等级评定并出具《湖南省耕地质量评定报告》，由隆回县自然资源局牵头与农业农村局共同组织有关部门人员，成立验收小组，对建设项目进行验收，出具验收意见书，初验合格后，按奖补合同支付奖补资金的50%，在此基础上隆回县土地开发整理中心向市局、省厅申请验收，省自然资源厅验收后出具《湖南省补充耕地指标确认书》，按确认书中的补充耕地指标，计算奖补金额，并支付45%的奖补资金，余下5%作为工程质量保修金，保修期1年，1年期满后自动转为三年耕种保证金，第1、2年完成耕种，各退还1.5%，第三年完成耕种退还剩余的2%。

(三)项目绩效目标完成程度

1、产出完成情况

隆回县自然资源局在申报占补平衡项目预算时确定的绩效目标如下表：

     隆回县自然资源局2018-2020年度占补平衡项目绩效目标

根据隆回县财政局、隆回县自然资源局文件《关于下达2018年度土地开发项目建设计划及资金预算的通知》隆财建[2019]19号、《关于下达2018年旱改水、直改水项目建设计划资金预算的通知》隆财建[2019]37号、《关于下达2019年旱改水、直改水项目建设计划及资金预算的通知》隆财建[2020]20号、《关于下达2020年旱改水、直改水项目建设计划及资金预算的通知》隆财建[2020]41号统计的土地开发项目和旱改水、直改水建设项目任务与资金计划安排见下表：

截至2021年4月30日，2018年的15个土地开发项目已经县级初验的13个，其中：送省验收尚未确认耕地占补平衡指标的7个，还有2个未动工，计划新增旱土224.91公顷即3373.65亩，实际完成新增旱土202.7公顷即3040.5亩。（注：省验收确认数均比送验面积有所减少）；2018年的16个旱改水、直改水项目，已有8个送省验收，其中有4个已确认耕地占补平衡指标，有1个在建，有7个未动工，计划新增水田79.984公顷即1199.76亩，实际新增水田38.8579公顷即582.8685亩；2019年的18个旱改水、直改水项目，有17个已经县级初验，其中有14个已送省级验收，但均未确认耕地占补平衡指标，有1个在建。计划新增水田95.1093公顷即1365.1395亩，2020年的33个旱改水、直改水项目，（因实施机构-隆回县土地开发整理中心提供资料有限，电话询问中说他们2020年项目都还没有动工，但我们在工程验收报告中核对出，已有3个项目完成了县级初验）计划新增水田198.22公顷即2973.3亩，实际完成新增水田15.44公顷即231.6亩。

三年累计新增旱土3040.5亩，新增水田2179.608亩（582.8685+1365.1395+231.6）

2018-2020年绩效目标设定新增旱土3089亩，新增水田3086亩，实际完成新增旱土3040.5亩，新增水田2179.608亩。三年累计新增旱土完成绩效目标的98.43%（3040.5/3089*100%），新增水田完成绩效目标的70.63%（2179.608/3086*100%)

2、效益完成情况

（1）取得了较好的社会效益

经过三年的占补平衡指标类社会投资项目建设，新增旱土202.7公顷，新增水田145.3072公顷，改善了项目区农用水利设施，提高了水资源利用率，兴建了交通生产道路设施，提供了农民劳动生产率，减轻了农民劳动强度，为农村振兴急需解决的实际问题做出了有益的贡献，为全县耕地占补平衡提供了有力保障。

（2）带来了良性循环的生态效益

项目建成稳定投产后，项目区作物常年轮作换茬生长，表土植被恢复，地表常绿，绿地覆盖率得到较大提高，空气净化，环境美化，生态功能增加，土地被侵蚀能力降低，更有利于创造一个优良的生态环境。

（3）产生了可观的经济效益

新增的145.3072公顷水田，主要用于种植水稻和油菜，经调查预测水稻年产量8000千克/公顷，当前当地水稻市场价格为2.8元/千克，扣除成本0.8万元/公顷，种植水稻每年可增加经济效益174.36864万元，油菜产量约为2000千克/公顷，当前当地油菜籽市场价格约为4.4元/千克，扣除成本0.4万元/公顷，种植油菜每年可增加经济效益为69.747456万元，两项合计每年可增加经济效益244.116096万元。

新增旱土面积202.7公顷，主要种植大豆，当前当地市场价格为2.2元/千克，调查测算大豆平均产量约为4500千克/公顷，扣除成本0.5万元/公顷，每年可增加经济效益99.323万元。

新增水田和新增旱土每年可增加经济效益343.439096万元，项目寿命周期至少10年，累计寿命周期内经济效益至少可达3434.31096万元。

（4）产生可持续性影响

项目寿命周期大于或等于10年新增旱土和新增水田可长期使用，产生了可持续性的影响，有利于农业经济持续发展。

二、绩效评价工作情况

(一)前期准备阶段的工作情况

自2021年5月初我所接受隆回县财政局的委托对隆回县自然资源局2018-2020年度耕地开垦专项资金开展重点绩效评价工作起，湖南天圣联合会计师事务所就着手前期绩效评价准备工作。首先成立了绩效工作评价小组，明确工作范围和职责，召开评价组成员会议，提出对本次绩效评价要求，初步确定评价的总体时间安排。其次组织评价小组成员进行业务培训，学习预算支出绩效评价和项目管理方面的政策及有关项目实施依据，实施方案、专项资金管理等文件精神，学习项目评价指标体系和项目评价方案，使各参评成员对项目情况作进一步了解，明确工作程序及要求，解释评价指标体系；最后，组织绩效评价工作小组成员对项目基础资料进行认真学习和了解，充分考虑本项目的特点，拟定本项目绩效评价指标体系，在充分征求县财政局相关专家的意见后，对实施方案和指标体系进行了补充和完善。拟定绩效评价实施方案，在征求县财政局和咨询专家意见后定稿，提交给县财政局，供其下达绩效评价通知时参考。

（二）实施阶段的工作情况

2021年6月中旬，绩效评价小组成员在县财政局绩效评价组织机构领导成员的带领下进入隆回县自然资源局，召开座谈会，听取项目主管部门及实施机构有关资金使用管理、项目实施管理及项目投资与任务完成等的情况介绍，了解专项资金使用取得的绩效，存在的问题及建议等。之后现场收集、汇总、整理项目资料，检查核实项目资料中的数据，确定实地查阅的重点和疑点问题，检查方法及具体时间安排等，并实施核查、核对和核实。最后抽查了部分项目进行实地勘验，对项目现场的交通生产道路设施、农用水利设施、供电设施及耕地种植情况进行了查验并拍照，同时询问了社会投资主体工程施工成本、耕种、管理及效益，政府奖励补助执行等情况。还询问了村民对项目实现效益受益的满意度情况，发放收集调查问卷并将情况记录于工作底稿。

（三）评价阶段工作情况

    7月初，实施完了必要的评价程序，在全面分析整理项目相关数据的基础上，总结检查情况，对照评价指标和标准，进行综合评价与打分，得出评价结论，撰写绩效评价报告。

三、项目主要绩效及评价结论

2018-2020年度耕地开垦费39,717,000.00元，全部用于耕地占补平衡项目，通过社会投资、政府奖补的模式即PPP项目模式，进行土地开发项目，旱改水、直改水项目建设，三年共新增旱土面积202.7公顷即3040.5亩；新增水田面积145.3072公顷即2179.608亩。全部经县初验，其中送省审验确认耕地占补平衡指标的4个，确认水田面积17.8019公顷即267.0285亩，但均未达到预算绩效所设定的新增旱土205.9333公顷即3089亩和新增水田205.7333公顷即3086的目标。已完成项目取得了较好的社会效益、良好的生态效益和可持续影响，同时每年可带来近350万元的经济效益，为乡村振兴奠定坚实基础。项目区乡镇、村民受益匪浅，满意度较高，但社会投资主体对奖补兑付的及时性不太满意。

项目综合评价打分88.3分，评价结果为“良好”。

四、绩效评价指标分析

（一）项目决策情况

项目决策占绩效评价指标分值20分，由项目立项依据充分性2分，项目立项程序的规范性3分，绩效目标合理性3分，绩效目标明确性4分，预算编制科学性4分和资金分配合理性4分构成，该项打分16分。项目立项程序的规范性因未提供可行性研究论证资料、规划设计、设计评审相关资料扣1分；绩效目标管理合理性因预算产出质量与效果超出了正常业绩水平扣１分；预算编制因投资额与工作任务不匹配扣１分；资金分配合理性因补充耕地规模与财政实际情况不匹配扣１分。

（二）项目执行过程情况

项目执行过程占绩效评价指标分值20分，由项目资金到位率4分，预算执行率4分，资金使用合规性4分，管理制度及健全性4分和制度执行有效性4分构成，该项打分17分。因制度执行有效性较差扣3分。

（三）项目产出情况

项目产出占绩效评价指标分值30分，由土地开发项目实际完成率5分，旱改水、直改水项目实际完成率5分，土地开发项目质量达标率5分、旱改水、直改水质量达标率5分，完成及时性5分，成本节约率5分构成，该项打分27.3分。因旱改水、直改水项目实际完成率为70.63%，扣减1.7分，年度项目完成及时性酌情扣减1分。

（四）项目效益情况

项目效益占绩效评价的30分，由社会效益指标5分，经济效益指标5分，可持续影响指标5分和生态效益指标5分，社会公众或服务对象满意度指标10分构成，该项打28分。因服务对象满意度扣2分。

五、主要经验及做法分析

（一）主要经验及做法

耕地开垦费专项资金用于占补平衡项目采取社会投资政府奖补模式即PPP项目模式，是对占补平衡项目建设的一种有益探索和尝试。其具体做法是：社会投资主体资金寻找符合条件的项目区，自行租地，施工，以及后续耕种和管理，前期所有资金投入都由社会投资主体自行负责，与隆回县自然资源局签订奖补合同，政府层面只负责立项、项目评审、验收、审计、报备入库等工作，在工程施工竣工后，经过工程竣工决算审计、财务审计后，县级进行初验合格支付奖补资金的50%，报市级、省级确认耕地占补平衡指标后支付奖补资金的45%，奖补资金的5%作为工程质量保修金，保修期限从工程验收合格之日算起，保修期满后自动转为后续耕种保证金，后续耕种保证期为三年，按开发方向完成后续耕种的，第一年，第二年分别退还保证金，金额为奖补资金的1.5%，第三年退还保证金，金额为奖补资金的2%。

通过近三年的实践证明这种方式，能比较好地解决了占补平衡项目区域土地权属，减少政府投资征地与村民间的矛盾纠纷，以及项目建成后移交，后续能否保证耕种的问题。村民通过出让土地使用权并获取租金收入，社会投资主体通过土地经营权或转租经营权获取农作物收益或转租收益，政府通过支付奖补资金，完成耕地占补平衡指标，用于非农建设对占用耕地的需求，三方各取所需，互惠互利，达到三方共赢目的。

从政府推进占补平衡建设项目角度来看，其创新提效表现在：

1、项目建设前期的投资，全部由社会投资主体自行负责，政府可以对项目的投资风险予以规避，保证投资奖补一定取得绩效，即按效付费。

2、社会投资主体自行租地，项目区土地所有权未变，土地使用权亦未变，社会投资主体租赁的只是土地的经营权，从而不会产生土地权属的归属问题，也不会造成与村民的矛盾纠纷，村民按期收租。有利于政府推进占补平衡项目减少人力资源投入。

3、到期收回土地的经营权，规定社会投资主体租期不短于三年，保证了后续耕种培肥的必要时间，村民收回后不至于弃耕返荒。最大限度地保证政府耕地占补平衡目标的实现，即保持耕地数量、产能、水田三项指标不降低。

六、项目存在的问题

1、项目建设任务总投资与耕地开垦费专项资金规模严重不匹配。

如：2018年至2020年项目建设任务总投资173,538,465.00元，而财政安排的耕地开垦费专项资金只有39,717,000.00元。

2、项目资金使用没有严格按照合同、规章制度执行。

如：2020年12月31日记6#反映的三阁司元冲旱改水工程项目，有预借款1,300,000.00元违反合同约定。在结算时， 没有提供合法入账单据，导致国家税款流失。

3、项目竣工验收把关不严，流于形式

如：岩口镇划市村旱改水项目，现场察看，与验收单上所列内容相距较远，质量存疑。

4、财务核算与项目建设信息衔接欠紧密

   评价时，我们没能取得完整的工程项目进度应付金额，已付金额，未付金额的信息。不利于财务对资金使用情况的监控以及项目管理部门对项目的管理。

    七、改进措施和建议

 1、建议隆回县自然资源局在安排年度占补平衡项目建设任务计划时，多与县财政局沟通，尽可能使占补平衡项目建设任务计划与预算资金分配计划相匹配，当占补平衡项目建设任务计划所需资金大于财政可安排预算资金分配计划时，将占补平衡项目建设任务计划拆分为当年预算资金安排的占补平衡项目建设任务计划和预编占补平衡项目建设任务计划两部分。隆回县土地开发整理中心重点组织安排当年有预算资金保障的项目开工，在确有预算资金节余前提下组织安排适当的预编项目建设，以提高社会投资者的信心，减少项目流产率。

2、财务部门严格按合同、规章制度执行，严把资金使用监督关，对不符合规章制度、合同的款项坚决拒付。

3、切实落实落细项目建设实施机构对项目建设全过程的绩效监控责任，必要时引入项目寿命周期责任制，严把验收关。夯实监理机构的监理责任，在提供监理报告的同时提供日常监理记录。

4、财务部门应积极与土地开发整理中心衔接，双方信息共享，编制完整的项目规模、投资额、验收、应付金额、已付金额、未付金额等信息的完整汇总表或资金使用台账。

附：2018-2020年耕地开垦费专项资金绩效评价指标评分表

湖南天圣联合会计师事务所           中国注册会计师：

中国·邵阳                 中国注册会计师：

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2021年7月30日